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miércoles, 30 de mayo de 2012

Proceso Contencioso Administrativo: Legitimidad Para Obrar De La Administracion Tributaria Para Demandar Al Tribunal Fiscal

Proceso Contencioso Administrativo: Legitimidad Para Obrar De La Administracion Tributaria Para Demandar Al Tribunal Fiscal


I. ANTECEDENTES Para quienes de alguna manera nos encontramos vinculados al quehacer jurídico, es conocido que todas las personas (naturales o jurídicas) podemos cuestionar un acto de la Administración Pública, si le consideramos atentatorio de nuestros derechos. Iniciamos este repaso con el Decreto Ley Nº 25859, vigente desde el 01.12.1992, conforme al cual la facultad descrita se "extendió" a la Administración Tributaria, pudiendo demandar judicialmente la nulidad de las Resoluciones del Tribunal Fiscal, en el entendido, evidentemente, que "afectaba" sus intereses. Esa facultad se mantuvo intacta con la posterior promulgación del entonces "nuevo" Código Tributario, aprobado por el Decreto Legislativo Nº 816, pero con cambios tanto en su denominación como en el punto de partida del cómputo del plazo para la interposición de la demanda. Los posteriores cambios normativos al Código Tributario se abstuvieron de modificar o quitar la facultad conferida a la Administración Tributaria para presentar demanda contencioso-administrativa contra lo resuelto por el Tribunal Fiscal. Con el rediseño de nuestro Sistema Procesal Administrativo, a partir de la vigencia de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, también se reformuló el acceso de los administrados a la tutela judicial efectiva para el cuestionamiento de los actos de la Administración Pública con la puesta en vigencia de la Ley Nº 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, cuya concepción doctrinaria y fuerza normativa derogó taxativamente el citado artículo 157º (numeral 3 de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley). Luego del gran avance descrito, aplicable directamente a la impugnación judicial de la actuaciones del Tribunal Fiscal y de la Administración Pública en general, con el Decreto Legislativo Nº 953 se restituyó la legitimidad para obrar activa de la Administración Tributaria, solo que esta vez se precisó que mientras SUNAT necesitaba la autorización previa del Ministerio de Economía y Finanzas para presentar su demanda judicial, las "otras" Administraciones Tributarias (Gobiernos Locales y SATs) podían ejercer su "derecho" directamente. Manteniendo el mismo espíritu diferenciador entre Administraciones Tributarias -unas sin autorización, y otra con autorización-, la Ley Nº 28365 reestructuró la redacción del artículo 157º prescribiendo taxativamente que la Administración Tributaria no tenía legitimidad para obrar activa, esto es, ya no podía demandar al Tribunal Fiscal; sin embargo, de producirse alguna de las causales tipificadas en la nueva redacción, EXCPECIONALMENTE era viable el ejercicio del derecho de acción para presentar una demanda contencioso administrativa, a saber: "Artículo 157º.- La Administración Tributaria no tiene legitimidad para obrar activa. De modo excepcional, la Administración Tributaria podrá impugnar la resolución del Tribunal Fiscal que agota la vía administrativa mediante el Procedimiento Contencioso Administrativo en los casos en que: a) Existe dualidad de criterio entre las distintas Salas del Tribunal Fiscal sobre la materia a demandar, aun cuando se refiera a un contribuyente distinto; o b) La resolución del Tribunal Fiscal no se haya emitido por unanimidad de los vostos en la Sala correspondiente; o, c) La resolución del Tribunal Fiscal incurra en una de las causales de nulidad previstas en el artículo 10º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.(?)" La nueva redacción, y sobretodo sus dos primeros supuestos, generó controversia, a pesar de lo cual el análisis permitió consensuar -más allá de la apariencia irrazonable de los supuestos-, lo siguiente: De un lado, para que pueda hablarse de dualidad de criterio, es preciso que los casos que se invocan sean comparables, por la naturaleza del hecho imponible, por la clase de tributo, por la materia controvertida y las circunstancias concomitantes. Sólo entonces, podría analizarse si el raciocinio jurídico seguido en una resolución tiene caracteres distintos al discernimiento que otra resolución muestra. De otro lado, la falta de unanimidad en las resoluciones del Tribunal Fiscal deviene en causal habilitante para la demanda contencioso administrativa, sólo en los casos en que el votum separatum esté sustentado en razonamientos que conlleven un análisis distinto de los hechos, o una evaluación diferente de las pruebas o una interpretación distinta de las normas aplicables. En el año 2005 se presentaron proyectos de Ley dirigidos a eliminar la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas como requisito para que SUNAT iniciar el proceso contencioso administrativo, como el proyecto de Ley Nº 12461/2004CR, y sus acumulados Nº 12588/2004-CR, y 12596/2004-CR, siendo que ninguno le restó a la Administración Tributaria la posibilidad de impugnación de las Resoluciones del Tribunal Fiscal. Finalmente, con el Decreto Legislativo Nº 981 (vigente desde el 01.04.2007) -en redacción vigente hasta la actualidad-, se eliminaron las causales confusas o que podían resultar antojadizas para la Administración Tributaria, y, además, se eliminó en el caso de SUNAT, la exigencia de autorización del Ministerio de Economía y Finanzas: "Artículo 157º.- La Administración Tributaria no tiene legitimidad para obrar activa. De modo excepcional, la Administración Tributaria podrá impugnar la resolución del Tribunal Fiscal que agota la vía administrativa mediante el Procedimiento Contencioso Administrativo en los casos en que la resolución del Tribunal Fiscal incurra en una de las causales de nulidad previstas en el artículo 10º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General." De tal suerte, hoy por hoy, las Administraciones Tributarias (SUNAT y Municipios, conforme a los artículos 50º y 51º del TUO del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF y normas modificatorias), por principio NO TIENEN legitimidad para demandar al Tribunal Fiscal ante el Poder Judicial, pero SI LA TIENEN sólo si el acto administrativo emitido por el Tribunal incurre en causal de nulidad prevista en la Ley. Como hemos adelantado en el título de este ensayo, el problema es: "tener" o "no tener" esa facultad. II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Independientemente de la evolución normativa del artículo 157º del Código Tributario, este ensayo pretende analizar brevemente dos temas:1) La potestad excepcional de la Administración Tributaria, para el cuestionamiento de las Resoluciones del Tribunal Fiscal; 2) La congruencia de la concesión de tal facultad con el bloque de constitucionalidad aplicable al cuestionamiento de actos administrativos emitidos por Organos Colegiados. III. ANÁLISIS 3.1. ACTUACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA En principio, las entidades de la Administración Pública deben fundar todas sus actuaciones en la normatividad vigente bajo el esquema denominado "vinculación positiva de la Administración a la Ley", característica de mucha trascendencia porque reviste de legitimidad a sus actos, al menos presuntiva. Precisamente, esa sujeción determina la existencia de todo un procedimiento cuyo trámite tiene a la conclusión como momento natural del ciclo de la actividad administrativa del Estado. Sin embargo, esa conclusión no aparece de modo único, sino que existen varios supuestos en los cuales puede afirmarse que el procedimiento administrativo ha terminado. El modo normal de conclusión del procedimiento es mediante un acto administrativo que resuelve el fondo del asunto. El acto administrativo es el resultado jurídico de todo el proceso de exteriorización intelectual emanado de cualquiera de los órganos de las entidades públicas para concretar, en un supuesto específico, la potestad conferida por la Ley, motivo por el cual, asimismo, conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho. Sin embargo, ante la posibilidad de yerros, la facultad de revisión de los actos administrativos constituye una expresión de la potestad de autotutela revisora de la Administración que le permite controlar la regularidad de sus propias decisiones en resguardo del interés público. Esa revisión puede ser promovida por el administrado en ejercicio de su facultad de contradicción, a través de los denominados recursos; o promovida de oficio por la propia Administración en cumplimiento de su deber de oficialidad del procedimiento, a través de sus facultades de conservación, de revocación, de rectificación y de anulación. No es nuestra intención abordar todas las formas de ejercicio de la facultad de contradicción pero valga decir que resulta indispensable que el administrado ejerza su derecho de contradicción ante la propia Administración Pública, antes de recurrir al Poder Judicial, a fin de cumplir la regla del agotamiento de la vía gubernativa (o previa), que lo único que busca es brindar a las entidades administrativas la oportunidad y la posibilidad de conocer y resolver sobre cualquier controversia que su actuación u omisión pueda producir en la esfera de intereses y derechos de los administrados.

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